行政管理体制浦东变法 改革者称改革是要流血的

2006-04-06 11:19:18    第一财经日报 转载   我要评论0   我要收藏   
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两会期间,胡锦涛总书记在参加上海团讨论时发表重要讲话,提出“要不失时机地推进改革,切实加大改革力度”。作为先行先试的综合配套改革试验区,浦东新区又一次肩负起为全国改革大局提供试验田的任务,而此次任

两会期间,胡锦涛总书记在参加上海团讨论时发表重要讲话,提出“要不失时机地推进改革,切实加大改革力度”。作为先行先试的综合配套改革试验区,浦东新区又一次肩负起为全国改革大局提供试验田的任务,而此次任务并不轻松,行政管理体制改革将进入深水区。3月24日,2006年全国经济体制改革工作会议在浦东召开。会上,上海市委书记陈良宇表示,“(行政管理体制改革)它就像外科医生给自己动手术”,艰巨性不言而喻。而全国注目之下的浦东,秉承屹立潮头的一贯作风,这次“手术”只许成功,不许失败。



行政管理体制“浦东变法”:改革者又是被改革者


目前的改革是触及根本利益改革的第一步,在浦东改革和发展研究院秘书长杨周彝看来,“一旦这种触及到改革者自身的行政管理改革深化下去,如何建立一个合理的改革动力机制是必须要考虑的问题。”他建议说,这种动力机制里应该包含有如何建立起一个激励和约束并存的机制


“总体方案中提及的几百项具体改革都已经到了拿出初步方案的阶段。”4月3日,上海市浦东新区发展计划局经济体制改革处(下称“体改处”)处长肖现平对《第一财经日报》表示。


作为浦东新区政府中唯一专职负责综合配套改革具体工作的部门,体改处承担了草拟改革方案的重要任务。在肖现平的桌头,《浦东新区首长问责制试行办法》等浦东综合配套改革中关于行政管理体制改革的细化方案已经成形。


而此前,3月24日,在上海浦东召开的发改委经济体制改革工作会议上,国家发改委体改司司长范恒山说:“必须要把推进政府管理体制改革作为全面推进改革的关键。”国家发改委高层就接下来的行政管理体制问题发表了意见。有观点认为:这是浦东综合配套改革2005年6月21日获得国务院批准以来,终于在近期步入了行政管理体制改革的深水区。


从政策面的声音到执行面的措施,政府管理体制改革在浦东拉开深层大幕。


除了优惠政策,浦东还有什么?


在16年前浦东设立新区的第一轮改革中,以优惠政策招商引资和资源的市场化配置成为主要的改革手段,并培育了张江高科技园区、陆家嘴金融贸易区等一系列重点开发区。


随着这几年外资制造业对于经济的拉动明显减弱,可以配置的土地等资源也慢慢稀缺,原来单纯的优惠政策已经不能使浦东保持高速增长。“所以转变政府管理体制才成为了第二轮高速增长的依托,这才把行政改革推到了这一轮改革的焦点位置。”浦东改革和发展研究院秘书长杨周彝4月3日向记者分析了两次改革的不同背景。浦东改革和发展研究院是隶属浦东新区的研究机构,在浦东改革发展之初起就一直是改革的“智囊团”。


不同于上一轮改革,这次的改革是一次既不要国家政策又不要国家资金的“自发改革”。不少浦东新区的官员在接受采访时认为,正是这种由内部自发的体制改革与国务院从体制入手推动第二轮改革的想法有契合之处,浦东才能再次获得重要的发展机遇。“机遇和挑战总是共存的,这场改革由于触及到体制问题也决定了其艰巨性大大超过了上一轮改革,将是对上一轮改革的‘深化’。”杨周彝说,“现在改革者也同时是被改革者。”


破题行政管理体制改革


“已经确定在今年实施的具体行政改革方案有《第四轮行政审批制度改革》、‘零收费’试点的扩大等,其余的还在酝酿之中。”肖现平向《第一财经日报》透露。其中,《第四轮行政审批制度改革》的具体方案已经上报上海市政府,估计将于4月中下旬获得正式批复。


“其实我们当时上报国务院的改革方案里只提了‘综合’改革,但正式的批复上又多加了‘配套’两个字。”肖现平回忆说。


“综合”是相对于之前一直没有停滞过的单项改革而言的,而“配套”则是在综合的基础上强调措施与措施之间“配套”的重要性。


“我感觉中央政府是有意将行政管理体制改革放在浦东试点,希望浦东能‘先行先试’,拿出一点具体的实验成果出来,提供给其他省市借鉴。”肖现平认为,在改革的三个着力点中,第一个行政管理体制改革的难度最大,国家对于浦东寄予的希望也最多。


早在2000年前后,浦东新区已经作为上海市行政机构职能调整的试验区,率先设立了区审计局和环保局,并重新调整了一些科室的主要职能。


在机构职能理顺之后,管理体制的改革风暴就开始悄悄酝酿。排上今年行政管理体制改革日程的《第四轮行政审批制度改革》早在2001年就开始启动了第一轮。


“其实无论是行政管理体制的改革、经济运行方式的改革,还是城乡一体化的社会体制改革,这三项综合配套改革的内容都是围绕十六大提出的‘完善社会主义市场经济体系’的改革目标服务的。说到底,就是进一步的经济发展需要体制上的保障,所以国务院就选择一两个有条件的区域进行综合配套的改革。”肖现平谈到自己手上所有改革草案的拟定方针时总结说。“外科医生给自己动手术”


2005年下半年,在浦东新区获批综合配套改革试验区的第一个半年中,大多数改革举措集中在了金融创新领域。


“先是‘新九条’的颁布,再是成立国家货币经纪公司,然后是试点小额外币兑换机构。”杨周彝认为,全面发展金融业是浦东综合配套改革的第一个突破口,而2006年上半年正在推进的行政管理体制改革才是最根本的一个突破口,“金融业的发展也需要政府管理体制的改革作为基础和前提。”


2006年3月上旬,胡锦涛总书记在两会期间参加上海代表团的审议时,提出“要不失时机地推进改革,切实加大改革力度,在一些重要领域和关键环节实现改革的新突破”的要求。


3月下旬,国家发改委把经济体制改革工作会议搬到了上海浦东召开。在这次会议上,发改委主任马凯划定了5个改革攻坚战的“重要领域和关键环节”,并明确把“行政管理体制改革”作为消除“不利于发挥市场基础性作用的体制机制障碍”的首要举措。


改革要突破利益关系格局


“改革都是要流血的。”作为具体的工作人员,肖现平承认,虽然目前草拟方案的任务艰巨,但更棘手的是与各部门协调利益的过程,“这里面最难的就是要涉及到改革者自己的利益。到现在一些方案还有十几项内容没有谈下来,不是这个部门不同意就是那个部门不同意。”


全程参与了四轮行政审批制度改革的浦东新区某委办主要工作人员在工作中也有类似的体会,这一轮的行政审批制度改革已经超越‘审批层面’本身,而更广泛地涉及到审批机制的问题,“也将会在利益方面遇到更大的阻力。”


“改革的本质是调整已有的权力和利益关系格局。”范恒山在谈到这次的改革时明确指出,当前改革进入攻坚阶段,利益关系更加复杂,调整利益关系所产生的反应会更加强烈,“所以要把协调作为推进改革的一种重要方式,立足多赢来实现改革的突破。”


在杨周彝看来,目前的改革是触及根本利益改革的第一步,“一旦这种触及到改革者自身的行政管理改革深化下去,如何建立一个合理的改革动力机制是必须要考虑的问题。”他建议说,这种动力机制里应该包含有如何建立起一个激励和约束并存的机制,比如采取一些引入末位淘汰、请人大和政协监督行政的投资行为等方法,“这样才能保障这个艰巨的改革深入进行下去。” 

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